El presente trabajo corresponde al artículo de opinión preparado por el abogado y socio de nuestro Instituto, el Sr. Antonio Faúndez Ugalde, en el que aborda el mecanismo de Compensación Automática de Deudas aplicado por el Servicio de Tesorerías de la República por concepto de liquidaciones de impuestos o multas cursadas por determinados órganos fiscalizadores del Estado.

Atendido el interés que la materia anterior puede representar para nuestros socios, a continuación lo reproducimos para su conocimiento.

Se hace presente que las opiniones manifestadas en el presente documento corresponden al parecer que sobre la materia tiene quien las emite y, en consecuencia, ellas son de su exclusiva responsabilidad, y en caso alguno pueden ser interpretadas como la opinión oficial del Instituto Chileno de Derecho Tributario.

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COMPENSACIONES INDEBIDAS

Autor: Antonio Faúndez Ugalde

  I.  Generalidades.

Es recurrente que los contribuyentes ante devoluciones de impuestos se encuentren con cargos efectuados por el Servicio de Tesorerías invocando compensaciones de deudas por concepto de liquidaciones de impuestos o multas cursadas por determinados órganos fiscalizadores del Estado.

El artículo 6º del Decreto con Fuerza de Ley Nº 1, de 1994, de Hacienda, sobre Estatuto Orgánico del Servicio de Tesorerías, establece que “se autoriza al Tesorero General de la República para compensar deudas de contribuyentes con créditos de éstos contra el Fisco, cuando los documentos respectivos estén en la Tesorería en condiciones de ser pagados, extinguiéndose las obligaciones hasta la concurrencia de la de menor valor”. Este mecanismo ha sido denominado por el Servicio de Tesorerías como una compensación automática a través del Sistema Central .

Ahora bien, los requisitos para que opere la compensación se encuentran establecidos en el artículo 1655 y siguientes del Código Civil, en el sentido de que cuando dos personas – en este caso, el Fisco y el contribuyente – son deudoras una de otra, ambas deudas se extinguen recíprocamente hasta la concurrencia de sus valores. Por su parte, el artículo 1656 de dicho cuerpo legal, establece que la compensación opera por el solo ministerio de la ley y aun sin conocimiento de los deudores, desde el momento que una y otra deuda reúnen las calidades siguientes:

1.- Que sean ambas de dinero o de cosas fungibles o indeterminadas de igual género y calidad;

2.- Que ambas deudas sean líquidas; y,

3.- Que ambas sean actualmente exigibles.

Sin embargo, en algunos casos dichas liquidaciones de impuestos o multas son objeto de impugnación por parte de los contribuyentes, lo que afecta la exigibilidad de las mismas.

Esta situación ha dado lugar a una serie de discusiones en torno a determinar si la compensación automática realizada por el Servicio de Tesorerías constituye en su esencia una compensación regulada por las normas del Código Civil, o bien, sólo constituye un simple sistema central para facilitar el pago de los impuestos y las multas.

II.  Casos de suspensión de cobro de impuestos y multas.

A continuación analizaremos algunos casos en que se presenta la suspensión de cobro de impuestos y de multas, lo que directamente produce efectos jurídicos en relación a la exigibilidad de las mismas, y como consecuencia de ello, la improcedencia de la compensación automática .

a.  Suspensión del cobro de impuestos.

Recordemos que de acuerdo al artículo 124 del Código Tributario son susceptibles de reclamación toda o alguna de las partidas de una liquidación, giro o pago, como también se podrá reclamar de la resolución que incida en el pago de un impuesto o en los elementos que sirvan para determinarlo, o bien, de la resolución administrativa que deniegue las peticiones del artículo 126 del Código Tributario, esto es, las solicitudes de devolución de impuestos motivadas en errores del contribuyente, pagados doblemente, en exceso o indebidamente, o bien, porque la Ley ordena dicha devolución.

En los casos de suspensión de cobro de impuestos señalados precedentemente, claramente afecta la exigibilidad como presupuesto de procedencia de la compensación.

b.  Multas aplicadas por resolución de la Superintendencia de Electricidad y Combustible.

La Superintendencia de Electricidad y Combustibles(2), en el ejercicio de su labor de fiscalización del cumplimiento de las normas que regulan la prestación de los servicios relacionados con generación, transporte y distribución de los combustibles líquidos, gas y electricidad, aplica sanciones a todos aquellos que cometen infracciones en contra de éstas o por incumplimiento de las instrucciones y órdenes que les imparte dicho órgano fiscalizador .

Al respecto, la Circular Nº 37, de la Tesorería General de la República, de fecha 30 de noviembre de 2007, sobre “Recaudación y Cobro de las Multas Giradas por la Superintendencia de Electricidad y Combustible”, con la finalidad de mejorar y simplificar la cobranza y recaudación de los pagos provenientes de las multas impuestas por la Superintendencia de Electricidad y Combustibles, se acordó entre el Servicio de Tesorerías y dicha entidad, generar un nuevo procedimiento de pago que permita registrar en la Cuenta Única Tributaria (CUT)(3) del infractor, el cargo o deuda de esta multa, el cual es previamente informado a la Tesorería por la Superintendencia antes indicada. Agrega dicha Circula que la información de todas aquellas multas que sean objeto de cobro, es ingresada por la Superintendencia de Electricidad y Combustibles en forma interactiva, a través de una nueva aplicación disponible en la página Web del Servicio de Tesorerías.

El artículo 18 de la Ley 18.410 indica que el monto de las multas impuestas por la Superintendencia será a beneficio fiscal y deberá ser pagado en la Tesorería General de la República, dentro del plazo de diez días, contado desde la fecha de notificación de la resolución respectiva. Por su parte, el inciso 2º del artículo 19 de la misma Ley, señala que las sanciones que impongan multa serán siempre reclamables y no serán exigibles mientras no esté vencido el plazo para interponer la reclamación, o ésta no haya sido resuelta. Para interponer la reclamación contra una multa deberá acompañarse boleta de consignación a la orden de la Corte, por el 25% del monto de la misma.

En este orden de ideas, podemos darnos cuenta que si bien la Circular Nº 37 tiene como finalidad establecer mecanismos destinados al cobro de las multas cursadas por la Superintendencia de Electricidad y Combustibles, dicha Circular no establece los medios adecuados para que el Servicio de Tesorerías tome conocimiento de la interposición de reclamos por parte de los contribuyentes. Lo anterior, podría generar inconvenientes en el momento en que el Servicio de Tesorerías ejerza la acción de cobro de las multas a través de compensaciones automáticas , encontrándose pendiente la resolución de una reclamación ante la respectiva Corte de Apelaciones.

c.  Multas aplicadas por resolución de la Superintendencia de Salud.

En el mismo caso anterior, la Superintendencia de Salud(4) podrá aplicar multas a establecimientos de Salud Privados, cuando éstos no cumplen con las garantías explícitas en salud que contempla el régimen que regula la ley 19.966.

De acuerdo al artículo 113 del Decreto con Fuerza de Ley Nº 1, de 2006, del Ministerio de Salud, señala que en contra de las resoluciones o instrucciones que dicte la Superintendencia podrá deducirse recurso de reposición ante esa misma autoridad, dentro del plazo de cinco días hábiles contados desde la fecha de la notificación de la resolución o instrucción. Agrega dicha norma que en contra de la resolución que deniegue la reposición, el afectado podrá reclamar, dentro de los quince días hábiles siguientes a su notificación, ante la Corte de Apelaciones que corresponda. Además, el mismo artículo establece que las resoluciones que apliquen multa, cancelen o denieguen el registro de una Institución, sólo deberán cumplirse una vez ejecutoriada la resolución respectiva.

Al respecto, la Tesorería General de la República, en virtud de Circular Nº 39 de fecha 14 de diciembre de 2007, sobre “Procedimientos para cancelar (sic) las multas aplicadas por la Superintendencia de Salud”, establece mecanismos para facilitar el pago de las respectivas multas, pero no regula la forma de tomar conocimiento ante eventuales reclamos de contribuyentes en contra de dichas multas. En este caso, dichas multas no serían exigibles mientras no se encuentre ejecutoriada la resolución de la Superintendencia de Salud.

III.  Conclusiones

El Servicio de Tesorerías argumentó en virtud de ciertas Circulares, especialmente la Circular Nº 30(5), de fecha 24 de octubre de 2003, sobre “Pago de Bonificaciones a la Mano de Obra en Zonas Extremas”, que la compensación opera automáticamente por el “ Sistema Central ”, desconociendo si dichos giros han sido objeto de impugnaciones por parte de los contribuyentes ante el órgano fiscalizador respectivo.

Ante tal postura, la Excelentísima Corte Suprema en una sentencia de fecha 28 de abril de 2005, declaró que el Servicio de Tesorerías “aplicó un sistema denominado automático, actuación que resulta carente de fundamento legal, por cuanto es requisito de la esencia de este modo de extinguir que al tiempo de aplicarse, las partes, en este caso, el Fisco y el recurrente, sean recíprocamente deudores y acreedores, lo que importar determinar, en forma previa, las obligaciones líquidas y exigibles, que en los términos del artículo 1655 del Código Civil, se compensan”.

Por otro lado, el mismo fallo declaró que “el precepto mencionado – artículo 6º DFL Nº 1, de 1994, de Hacienda – reconoce a la recurrida la facultad de compensación, pero ello no significa que pueda aplicar tal institución vulnerando las reglas del Código Civil que fijan los presupuestos para que ella opere”.

En este orden de ideas, si una determinada liquidación de impuestos – sin perjuicio de solicitar previamente la suspensión del cobro – o una determinada multa, son objeto de impugnación por parte del contribuyente, éstas no serían actualmente exigibles, y en consecuencia, no operaría la compensación.

Antes del año 2006, algunos sostenían que no correspondía aplicar las normas del Código Civil a la compensación regulada en el artículo 6º del Decreto con Fuerza de Ley Nº 1, de 1994, de Hacienda, fundamentalmente porque la referida compensación consistía en un sistema central de cobro automático de los impuestos o multas.

La sentencia anterior llevó al Servicio de Tesorerías a reconocer la aplicación de las normas del Código Civil en relación a la compensación, y especialmente en cuanto a la exigibilidad de las deudas, lo que declaró en Circular N° 30, de fecha 17 de agosto de 2007, sobre “Compensación de Cuotas de Convenio de Pago cuando exista Devoluciones o Créditos Fiscales a favor del Contribuyente”(6).

Sin embargo, a pesar de dicha declaración, hasta el día de hoy no se ha implementado adecuadamente el sistema computacional del Servicio de Tesorerías tendiente a evitar la compensación automática , sin que previamente se consulte si la deuda ha sido objeto de impugnación por parte del contribuyente, lo que vulnera el principio de transparencia establecido en la Ley Nº 19.880, sobre “B ases de los Procedimientos Administrativos que rigen los Actos de los Órganos de la Administración d el Estado”, que instituye normas básicas a fin de que un determinado procedimiento administrativo permita el conocimiento, contenidos y fundamentos de las decisiones que se adopten por parte del Servicio de Tesorerías.

En efecto, dicho principio debe relacionarse con lo dispuesto en el párrafo 4º, Capítulo II, de la citada Ley, referente a la “Finalización del Procedimiento”, cuyo inciso 4º del artículo 41 indica que la decisión que contenga la resolución debe ser fundada. En este sentido, antes de proceder a compensar deudas de los contribuyentes por concepto de impuestos o multas, necesariamente el Servicio de Tesorerías debe verificar el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 1656 del Código Civil, especialmente en lo que dice relación con la actual exigibilidad de los créditos del Estado.

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(1)De acuerdo a lo dispuesto en el artículo 147 del Código Tributario, la suspensión procede previo informe del Servicio de Tesorerías.

(2)La Ley N° 18.410, publicada en el Diario Oficial de fecha 22 de Mayo de 1985, crea la Superintendencia de Electricidad y Combustibles. Por otro lado, el Decreto con Fuerza de Ley N°1, de 1982, de Minería, Ley General de Servicios Eléctricos, señala las bases, procedimientos y normas a que deben ajustarse las tarifas máximas que pueden cobrar las empresas eléctricas de Servicio Público, como asimismo, las disposiciones legales referentes a energía eléctrica, su producción, distribución y concesiones, señalando que toda infracción a las disposiciones contenidas en dicho Decreto que no tenga expresamente una sanción, será castigada con multa aplicada por la Superintendencia de Electricidad y Combustibles.

(3)Ver Circular Nº 32, de 25 de septiembre de 2007, que regula los lugares y medios de pagos de impuestos.

(4)El Decreto con Fuerza de Ley Nº 1 del Ministerio de Salud, publicada en el Diario Oficial el 24 de abril de 2006, crea la Superintendencia de Salud.

(5) Actualmente encontramos la Circular Nº 8 de la Tesorería General de la República, de fecha 9 de marzo de 2007, sobre “ Solicitud y Pago de la Bonificación a la Contratación de Mano de Obra en las Zonas Extremas del País”, la cual omitió referirse a la compensación automática .

(6) No obstante dicha declaración, un tema no menor es la Condición Contractual Especial establecida en la referida Circular, en virtud de la cual frente a devoluciones por remanentes de impuestos o créditos fiscales a favor de las personas que suscriben el convenio, el Servicio de Tesorerías podrá compensar dichas sumas y se aplicarán al pago de las cuotas pendientes y/o futuras del convenio que se suscribió. Estimamos que dicha “ condición de compensación de cuotas de convenio de pago ”, no debe ser determinante para que el Servicio de Tesorerías rechace una solicitud de convenio de pago, fundamentalmente porque el inciso 6º del artículo 192 del Código Tributario, limita las condiciones del convenio sólo a exigir de los deudores la aceptación de letras de cambio a fin de facilitar el pago de las cuotas convenidas, como igualmente, para remitirlas en cobranza al Banco del Estado de Chile. Recordemos que los organismos del Estado sólo pueden hacer aquello que la ley les permite. Por otro lado, el artículo 1656 del Código Civil señala que l as esperas concedidas al deudor impiden la compensación.